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2019-06-27 15:59:27

“专项债新政”发挥逆周期调节作用,积极助力“稳投资”

来源:联合资信  作者:联合资信、联合评级研究部 夏妍妍 马顺福

2019年6月10日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》),从明确地方政府专项债券(以下简称“专项债”)重点支持领域、使用范围、金融机构提供配套支持、落实偿还责任等方面作出了具体规定。《通知》提出的允许专项债作为符合条件的重大项目资本金、鼓励金融机构提供配套融资支持、丰富地方政府债券投资群体、依法合规予以免责等举措,有利于更好发挥专项债增加有效投资、稳定经济增长的积极作用;提出的保障专项债项目融资与偿债能力相匹配、强化信用评级和差别定价、强化跟踪评估监督等规定也有利于防止新增隐性债务、防范风险。

地方债对于稳定基础设施建设投资具有积极意义。近年来,我国经济下行压力有所加大,2018年,在全球经济缓慢复苏、我国经济去杠杆和结构性改革的背景下,我国GDP同比实际增长6.6%,较上年回落0.2个百分点。其中,2018年前三季度,受金融强监管、地方政府性债务风险管控不断强化影响,我国基础设施建设投资增速同比大幅回落16.5个百分点,对固定资产投资增速和经济增长有一定程度的拖累。为了稳定经济增长,相关部门采取了一系列措施积极发挥地方债稳投资、扩内需、补短板的作用。2018年10月,国务院印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,要求加强地方政府专项债券资金和项目管理,确保专项债券发行收入可以迅速使用,重点用于在建项目和补短板重大项目。2018年底,国务院批准提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计1.39万亿元。2019年3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,比去年增加8000亿元,并将合理扩大专项债券使用范围。受政策的鼓励支持影响,地方债发行明显提速。今年1—5月,全国发行新增地方政府债券14596亿元。其中,新增一般债券5998亿元,新增专项债券8598亿元,年内仍有近1.3万亿元专项债等待发行。地方政府专项债券对稳定基础设施建设投资的作用也有了一定体现,2019年1—5月,我国基础设施投资同比增长4.0%,增速比去年全年提高0.2个百分点。

“专项债新政”有利于专项债通过基建补短板、稳投资作用的更好发挥。《通知》最大的亮点是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。符合条件的重大项目指符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。该规定突破了此前债务性资金不允许作为资本金使用的限制,有利于缓解当前地方政府基础设施建设投资资本金不足的问题。加上鼓励和引导银行、保险机构为专项债券项目提供融资支持,各地基础设施建设尤其是重大项目投资建设将得到有力的资金支持。根据年内近1.3万亿元待发行的专项债进行测算,今年1—5月所发专项债中有近50%的专项债用于《通知》中提及的基础设施建设项目,据此估计年内近1.3万亿元待发行的专项债中6500亿用于基础设施建设投资,假定其中符合重大项目资本金的专项债占比为一半左右,则有3250亿可用于资本金,考虑到当前基础设施建设项目资本金比例要求,专项债增加的资本金可以撬动约1.3~1.6万亿基建投资,将额外拉动基建投资增速8个百分点左右,但由于专项债的发行及项目的建设需要时间,因此短期内对基础设施建设投资增速回升的作用相对有限。二是《通知》进一步强调提升地方政府债券发行定价市场化程度,并且明确提出丰富地方政府债券投资群体,这将从需求端提高地方政府债对各类投资者的吸引力,有助于地方政府债更好地支持地方经济建设。三是《通知》明确提出专项债重点支持京津冀协同发展、“一带一路”建设等重大战略以及推进棚户区改造、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保等重大项目建设,聚焦重点区域和领域有利于一些“短板”项目的实施,这在扩大现有专项债使用范围的基础上对我国经济结构调整和区域协调发展也具有积极意义。

严控地方政府隐性债务、防控风险要求并未放松。一是对专项债券作为重大项目资本金的条件进行了严格限制。《通知》除对重大项目的范围进行了划定,还明确提出只有在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,才允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,且不得超越项目收益实际水平过度融资,同时不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源,不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆。二是《通知》明确要求确保落实到期债务偿还责任、严禁项目单位以任何方式新增隐性债务,同时保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配,这有利于督促地方政府合法合规发行相应规模的专项债,防止地方政府债务风险的发生。三是强调信息公开。《通知》要求推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息,形成地方政府债券统计数据库,对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开,并且支持金融机构开展授信风险评估。信息的公开透明有利于根据政府债务实际风险水平合理形成市场化的信用利差,同时也有利于专项债的发行、使用和偿还流程得到更好监督,将债务控制在地方财力可承受的范围之内,进而防止新增隐性债务和系统性风险的发生。

总体来看,此次“专项债新政”反映了国家继续采取积极财政政策稳投资、稳增长的意图。2018年四季度以来我国基础设施建设投资呈企稳回升态势,但今年5月又有所回落,在“专项债新政”的支持和推动下,年内专项债的发行有望带动基础设施建设投资的持续企稳,对稳定经济增长发挥重要的积极作用。与此同时,“专项债新政”也是对地方政府债务管理机制的进一步完善,有利于地方政府债务风险的防范以及地方债筹集建设资金支持经济建设作用的更好发挥。

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